Renforcer le principe de transparence dans le canton d’Uri

Bâle, 23.01.2025

​Réponse à la consultation sur la révision partielle de la loi sur le principe de transparence dans l’administration cantonale du canton d’Uri

Opendata.ch a saisi l’occasion qui lui était offerte de participer à la «consultation concernant la modification de la loi sur le principe de transparence dans l’administration cantonale (loi sur la transparence ; OeG)» du canton d’Uri. Le projet recèle encore un potentiel d’amélioration considérable.

Les questions du canton sur le projet mis en consultation et nos réponses

Question 1

Le projet prévoit à l’article 2, alinéa 1, OeG que la loi sur la transparence s’appliquera désormais aussi aux communes municipales.

Il répond ainsi à une demande de la motion Ludwig Loretz, Andermatt, «Ouverture et transparence à Uri», qui a été acceptée.

Quelle est votre position sur l’extension du principe de transparence aux communes municipales ?

Réponse d’Opendata.ch : D’accord

Remarques : aucune

Question 2

Le projet prévoit à l’article 2, alinéa 3, OeG que la loi, comme jusqu’ici, ne s’applique pas à l’Urner Kantonalbank et, désormais, ne s’applique pas non plus de manière générale aux domaines dans lesquels les collectivités publiques participent à la concurrence économique et agissent en vertu du droit privé et non dans l’accomplissement d’une tâche publique.

Ce point répond lui aussi à une demande de la motion Ludwig Loretz, Andermatt, «Ouverture et transparence à Uri», qui a été acceptée.

Quelle est votre position à ce sujet ?

Réponse d’Opendata.ch : Partiellement d’accord

Remarques : S’agissant des données ouvertes des autorités, nous tenons à relever qu’une banque cantonale, par exemple, dispose précisément de données précieuses sur la situation et l’évolution économiques d’un canton, qui sont d’intérêt public et devraient donc aussi pouvoir être utilisées librement. Cela devrait également valoir pour d’autres entreprises à vocation économique appartenant au canton ou aux communes. Une exclusion absolue nous paraît donc erronée ; comme pour les autres données, l’exclusion devrait rester limitée à la protection d’intérêts privés et publics prépondérants – protection des données et des informations. Les entreprises publiques comme les CFF sont d’ailleurs, au niveau fédéral, une composante importante de l’infrastructure des données ouvertes des autorités. En outre, la loi devrait continuer à s’appliquer aux établissements de santé publics et privés lorsque ceux-ci reçoivent un mandat de prestations de l’État.

II. Réglementations réservées

Question 3

Par souci de clarté, l’article 2a OeG introduit une nouvelle clause de réserve, selon laquelle

• l’accès aux documents officiels contenant des données personnelles de la requérante ou du requérant est régi par la loi cantonale sur la protection des données (al. 1) et
• les dispositions légales qui qualifient certaines informations de secrètes ou prévoient pour l’accès à certaines informations des conditions différentes de celles de la présente loi sont réservées (al. 2).

Êtes-vous d’accord que ces réglementations spéciales priment de manière générale sur la loi sur la transparence ?

Réponse d’Opendata.ch : Partiellement d’accord

Remarques : Nous approuvons cette réglementation sur le principe, mais devons relever que les refus d’accès à des données (ouvertes des autorités) et d’utilisation de celles-ci s’appuient souvent aussi, de manière injustifiée, sur des motifs relevant du droit de la protection des données ou des informations. Nous jugeons donc opportun d’ajouter une précision dans le sens suivant : Est réservée la protection d’intérêts légitimes et prépondérants en matière de protection des données ou de confidentialité (protection des informations).

À notre avis, l’article 6, al. 1, de la présente loi est mieux formulé à cet égard. Peut-être une seule disposition dans toute la loi suffirait-elle.

III. Données ouvertes de l’administration

Question 4

L’article 4 OeG définit désormais les notions de «données ouvertes de l’administration» et de «jeu de données». Les données ouvertes de l’administration sont des documents officiels sous forme de jeux de données qui sont rendus librement accessibles et mis à disposition sans restriction d’utilisation, et pour l’accès et l’utilisation desquels aucun émolument n’est perçu (al. 1). Un jeu de données est un ensemble thématiquement délimitable de données numériques structurées et liées par leur contenu (al. 2).

La définition des données ouvertes de l’administration est liée à la mise en œuvre du postulat Kurt Gisler, Altdorf, «Uri publie et utilise l’Open Government Data», qui a été transmis.

Êtes-vous d’accord avec ces définitions ?

Réponse d’Opendata.ch : Partiellement d’accord

Remarques : Nous avons l’impression que les définitions sont encore trop orientées vers le monde du papier, voire vers le traitement traditionnel des données, et proposons une conception plus large des données : 

Les données «sont toutes les unités isolées ou isolables qui peuvent être traitées et analysées par une machine. Il s’agit par exemple de données produites intentionnellement (p. ex. statistiques, données financières, données de registres), de données de mesure (p. ex. données météorologiques, certaines géodonnées, mesures du trafic), mais aussi d’autres informations pouvant être traitées comme des données, telles que des listes (p. ex. primes d’assurance-maladie, substances interdites, biens dont l’exportation est interdite), des textes structurés ou non structurés (p. ex. catalogues d’archives ou de bibliothèques, textes juridiques) ou encore des productions multimédias (documents numériques d’images, de sons ou de vidéos, y compris leurs métadonnées). En raison de la difficulté de définir positivement les données concernées dans une disposition transversale adaptée à toutes les unités administratives, l’approche retenue est que toutes les données doivent en principe être publiées selon les principes de l’OGD, à moins qu’elles ne relèvent de l’une des catégories d’exclusion clairement définies.» (tiré du message relatif à la loi fédérale sur l’utilisation des moyens électroniques pour l’exécution des tâches des autorités (p. 42) [https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/70496.pdf])

Question 5

L’article 5a OeG règle désormais la «mise à disposition des données ouvertes de l’administration». Il prévoit que le Conseil d’État et le conseil communal fixent, pour leur collectivité, les conditions auxquelles les données ouvertes de l’administration sont mises librement à disposition. Tous deux doivent régler, pour leurs domaines, les procédures, les droits, les compétences et les responsabilités dans la gestion des données ouvertes de l’administration.

Que les données ouvertes de l’administration soient davantage mises à la disposition du public est une demande du postulat Kurt Gisler, Altdorf, «Uri publie et utilise l’Open Government Data».

La proposition de déléguer la compétence réglementaire aux autorités exécutives (gouvernement et conseil communal) repose sur l’idée que cela permet d’obtenir des solutions adaptées aux besoins et sur mesure, de sorte que les collectivités ne soient pas dépassées sur les plans du personnel, des finances et de l’administration.

Quelle est votre position sur cette solution ?

Réponse d’Opendata.ch : Partiellement d’accord

Remarques : Nous plaidons pour le principe open by default : les données des autorités doivent être mises à disposition par défaut en tant que données ouvertes. Ce sont donc les exceptions à l’obligation de publier qui doivent être solidement motivées, sur la base de droits légitimes et prépondérants en matière de protection des données et des informations. La publication doit ensuite se faire de manière centralisée, afin de réduire au minimum l’effort de recherche des données (solution de portail comme à la Confédération et dans de nombreux cantons). Il est juste, à notre avis, que les autorités exécutives concrétisent la mise en œuvre du principe open by default ; une solution uniforme à l’échelle du canton nous paraît toutefois indiquée, afin de prévenir une multiplicité difficile à appréhender de solutions communales différentes.

IV. Autres points de la révision

Question 6

En raison de la modification du champ d’application, l’article 5, alinéa 2, OeG mentionne désormais, outre le Conseil d’État, aussi le conseil communal comme autorité qui informe sur l’activité de l’administration. Comme jusqu’ici, cette tâche peut être déléguée aux directions ou aux services administratifs dans la mesure où leur domaine d’activité est concerné.

Quelle est votre position à ce sujet ?

Réponse d’Opendata.ch : D’accord

Remarques : aucune

Question 7

Selon l’article 6, alinéa 1, OeG, «toute personne» aura désormais le droit de consulter des documents officiels et d’obtenir des autorités des renseignements sur le contenu de documents officiels, pour autant qu’aucun intérêt public prépondérant ou intérêt privé digne de protection ne s’y oppose. Jusqu’ici, le droit de consultation à Uri était réservé aux «personnes majeures», c’est-à-dire aux personnes de plus de 18 ans. Le sens, le but et le motif de cette restriction ne ressortent pas des travaux préparatoires. Quoi qu’il en soit, Uri reste à ce jour seul en Suisse à appliquer cette restriction. Celle-ci doit donc être abandonnée.

Quelle est votre position à ce sujet ?

Réponse d’Opendata.ch : D’accord

Remarques : Concernant l’article 6, al. 2 et 3 : il convient de renoncer au conditionnel («pourrait», «serait»), car il est contraire à la pratique juridique de la Confédération et de la plupart des cantons. Une formulation concrète contribue à éviter des procédures juridiques inutiles portant sur des possibilités théoriques d’une éventuelle atteinte aux intérêts publics protégés et renforce la sécurité juridique.

Question 8

L’article 6a OeG règle la restriction et le refus de l’accès aux documents officiels, en s’inspirant de la réglementation actuelle et de la jurisprudence y relative. Il est désormais expressément prévu à l’alinéa 5 que les demandes à des fins d’exploration, par lesquelles on cherche, sans délimitation thématique et dans des documents non précisés, quelque chose qui pourrait éventuellement mériter une connaissance approfondie, ne bénéficient pas de la protection de la loi sur la transparence. Cette réglementation vise à empêcher les «fishing expeditions». Dans d’autres cantons, ces demandes (mal vues) faites au hasard à des fins d’exploration seraient en augmentation, ce qui entraîne une charge administrative élevée.

Quelle est votre position sur cette réglementation, qui vise à empêcher les «fishing expeditions» ?

Réponse d’Opendata.ch : Pas d’accord

Remarques : Nous comprenons l’intention, mais le danger est de jeter pour ainsi dire le bébé avec l’eau du bain. Nous sommes d’avis qu’il faut aujourd’hui prendre ce risque. Une exclusion générale des demandes larges risque de bloquer d’emblée des demandes d’information légitimes. Il conviendrait plutôt d’examiner la proportionnalité. L’autorité peut, en dialoguant avec les requérants, leur faire préciser leur demande. Des émoluments pourraient être perçus pour les demandes particulièrement coûteuses en travail, afin d’éviter une charge disproportionnée pour l’administration. Pour les données publiées, l’effort de mise à disposition au cas par cas disparaît de toute façon.

Question 9

Selon le droit en vigueur, les demandes de consultation de documents officiels doivent être déposées par écrit et signées (art. 8 OeG). Dans la pratique actuelle, les demandes par courriel sont également acceptées et traitées. À l’avenir, une signature ne sera expressément plus nécessaire et la demande pourra être déposée par voie électronique. Cette simplification répond elle aussi à une demande de la motion Ludwig Loretz, Andermatt, «Ouverture et transparence à Uri», qui a été acceptée.

Quelle est votre position à ce sujet ?

Réponse d’Opendata.ch : Partiellement d’accord

Remarques : Pour l’accès aux documents officiels, c’est en principe en ordre ; l’accès aux données des autorités au sens large devrait en revanche être possible sans demande si le principe open by default est appliqué.

Non seulement les requérants, mais aussi l’administration devraient être tenus d’informer le plus rapidement possible les journalistes et les autres requérants des documents existants sur un sujet. Les demandes d’accès peuvent ainsi être formulées de manière ciblée et précise, ce qui réduit encore la charge administrative et favorise la transparence.

Question 10

Par analogie avec la disposition transitoire d’il y a une bonne vingtaine d’années, lorsque le principe de transparence a été introduit pour le canton, le projet de loi prévoit à l’article 11a OeG qu’il ne s’applique qu’aux documents officiels des communes qui ont été établis ou reçus par les autorités communales après l’entrée en vigueur de la présente révision.

Quelle est votre position sur cette disposition transitoire ?

Réponse d’Opendata.ch : Partiellement d’accord

Remarques : Dans la mesure où la publication de données des autorités implique effectivement un travail, nous le comprenons. Une publication rétroactive des données disponibles sous forme numérique doit toutefois être envisagée, car dans de nombreux cas, la valeur des données réside justement dans de longues séries chronologiques. Pour les données qui devraient d’abord être numérisées, la suite de la procédure dans le cadre de cette réserve doit être examinée avec soin ; il peut aussi être dans l’intérêt des autorités de numériser de telles séries de données.

Autres remarques

Art. 9 Coûts de l’accès aux documents officiels

Il est regrettable que, dans le canton d’Uri, seuls les renseignements donnés oralement et la consultation sur place soient gratuits «en règle générale». Pour être en phase avec notre époque, cela devrait aussi valoir pour l’envoi de documents électroniques. En outre, la loi prévoit que des émoluments peuvent être perçus en cas de travail «non négligeable». Il est légitime que l’administration se défende contre des demandes d’accès démesurées, sans rapport avec l’intérêt public. Cela devrait être formulé clairement dans la loi, par exemple ainsi : «Des émoluments peuvent être perçus lorsque le travail de traitement d’une demande d’accès est particulièrement important et que l’intérêt public à l’accès ne justifie pas les coûts qui en découlent.»

La réglementation relative à la perception d’émoluments pour des «demandes répétées régulièrement» ne sert en revanche pas le principe de transparence. Il peut tout à fait être dans l’intérêt public que des journalistes et d’autres acteurs intéressés  demandent régulièrement un rapport annuel interne afin de garantir le contrôle public de l’administration prévu par la loi. Ces dispositions doivent être supprimées afin de garantir la transparence exigée sur le principe par le législateur.

Absence de délais de traitement

L’inscription de délais clairs dans la loi renforce la confiance dans l’administration et accroît l’efficacité du traitement. Des règles sur les délais sont d’ailleurs usuelles à la Confédération et dans presque tous les cantons.

Consultation

Les documents devraient être envoyés par défaut par courriel. Les dossiers électroniques peuvent être traités efficacement, par exemple lorsque des caviardages sont nécessaires, et la transmission par courriel en constitue la conclusion logique et efficace. La loi devrait être conçue en étant tournée vers l’avenir.